习近平总书记指出，“党的十八大以来，党中央坚持把教育作为国之大计、党之大计，作出加快教育现代化、建设教育强国的重大决策，推动新时代教育事业取得历史性成就、发生格局性变化。”十年来，我国高等教育快速实现了由大众化迈向普及化，建成了世界上规模最大的高等教育体系，高等教育现代化发展水平整体跨入了世界中上国家行列。据中国人民大学评价研究中心测算，全球高等教育强国指数呈现出“美国一枝独秀、中国领跑第二方阵”的格局。十年改革实践表明，中国特色高等教育发展新路具有强大的生命力，综合改革是取得伟大成就的关键一环。当前我们已经进入到高等教育现代化建设新阶段，回顾过去的改革历程与改革经验，分析当前的历史方位和战略机遇，展望未来的发展目标和改革任务，意义重大、影响深远。

（一）改革历程：从“发展型改革”到“治理型改革”

改革开放以来，我国高等教育改革的基本路径是“跟跑”经济体制改革，遵循了从经济基础到上层建筑的改革逻辑。正如我国经济体制改革要处理好“发展与治理”两大关系、“发展与稳定”两个大局，我国高等教育体制改革可以梳理出发展型改革与治理型改革两条主线。发展型改革的核心任务是提高人才培养规模、质量和学术创新水平，强调通过“先行先试”激发教育主体活力，旨在实现高等教育强国建设目标。治理型改革不是简单取代发展型改革，而是强调在推进发展型改革的同时，必须同步推进高等教育治理体系和治理能力现代化，必须正视改革积存的突出问题并有效协调各种利益关系，为建设高等教育强国提供制度保障。如果说发展型改革是单兵突进性的改革，那么治理型改革是综合性改革。由此可见，新时期高等教育发展型改革必须以治理型改革为前提，在治理型改革相对滞后的情况下，发展型改革难以持续、难以取得应有的成效。

（二）改革经验：从“管理”到“治理”

治理型改革的核心内容是从“管理”到“治理”，推进高等教育治理体系和治理能力现代化。党的十八届三中全会公报用“治理”代替了“管理”，一字之差彰显了治国方略的转型、改革范式的重构。管理强调发挥一元主体作用，是“自上而下”的单向控制；治理重视多元主体的参与，是“自上而下”与“自下而上”相结合的协同体系。高等教育治理现代化包括两个层次，一个是宏观层面的大学外部治理现代化，另一个是微观层面的大学内部治理现代化。

第一，大学外部治理现代化改革。大学外部治理主要有三个主体，即政府、社会与大学。大学外部治理的核心是处理好政府与大学之间的关系。这种改革主要在三个维度展开：第一个维度是超越科层治理模式和市场治理模式，建立以参与为特征的网络治理模式。第二个维度是超越问责性评价和市场性评价，建立了以大学自我评价为特征的协商性评价。第三个维度是超越了国家中心模式和市场导向模式，建立以“有为政府、有效市场”为特征的大学经费配置模式。

第二，大学内部治理现代化改革。大学内部治理也有三个主体，即行政人员、教师与学生。大学内部治理的核心是处理好行政权力与学术权力之间的关系。这种改革主要在三个方面展开：一是完善党委领导下的校长负责制。2021年，中共中央印发了修订后的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》，进一步完善了党委领导下的校长负责制，对大学治理机制进行详细阐释。二是建立健全校院两级运行机制。协调学术权力和行政权力关系是大学内部治理改革的主要抓手。为此，我国大学普遍实施了降低管理重心、建立校院两级运行机制的改革：组织结构扁平化改革和管理重心下移改革。三是建立“五位一体”的学院治理结构。随着学术权力回归基层学术组织，学院治理成为了改革的重点和难点。“五位一体”的学院治理结构包括党委会议、党政联席会议、学术委员、教师代表大会、学生代表大会等五个方面。

（三）改革任务：从“重点建设”到“建设高质量高等教育体系”

当前改革又到了一个新的历史关头，高等教育改革与发展处于新的历史方位。这一历史方位可以概括为“两个大局”和“两个中心建设”。第一个大局是中华民族伟大复兴的战略全局，第二个大局是世界百年未有之大变局。大变局加剧了外部环境的不确定性，我国面临经济脱钩、科技脱钩、学术脱钩的严峻挑战。为了破局和开新局，习近平总书记提出了“两个中心建设”。第一个中心是成为“世界主要科学中心和创新高地”，第二个中心是成为“世界重要人才中心和创新高地”。科学依靠人才、人才依靠教育，因此必须坚持教育、科技、人才一体化推进。世界科学中心和人才中心建设要求建设世界教育中心。在这种背景下，习近平总书记强调，“建设教育强国，龙头是高等教育”。建设高等教育强国必须处理好发展和稳定两大核心任务，由此要统筹推进发展型改革和治理型改革，为高等教育现代化建设提供制度保障。

改革的主要任务从重点建设转向建设高质量的高等教育体系。高质量高等教育体系有两个重要标志，一是全面提高人才自主培养质量，造就拔尖创新人才；二是协调有组织科研和自由探索科研，实现高水平科技自立自强，这是发展型改革的两大主要任务。实现这两大改革任务，需要依靠高等教育治理体系和治理能力现代化，这则是治理型改革的主要任务。全面深化高等教育综合改革必须坚持和创新发展型改革和治理型改革两条主线，重点推进以下改革任务。

第一，全面提升高等教育综合实力。一是分类推进高校发展，建立横向分化、纵向分层的多样性高等教育体系。二是优化高校结构布局，有序推进高等教育布局依据由人口标准向经济标准转变。三是持续扩大优质高等教育资源供给，在全面提升“双一流”建设高校办学水平的同时，做大做强其他非“双一流”建设高校，使各级各类高校均追求卓越。四是强化拔尖创新人才选育机制，要深化新高考改革，建立拔尖创新人才差异化选拔办法，构建拔尖创新人才“自我生长”的生态系统。

第二，全力打造高水平研究型大学。一是强化基础学科、新兴学科、交叉学科建设，在科教融汇、产教融合、学科交叉融合中培养新质人才，服务新质生产力发展。二是发挥新型举国体制优势，综合运用国家战略和市场机制引导高校科研“面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康”，增强高校有组织科研的造血机能。三是激活国家、大学、科技园等产学研平台，加强大学与产业界的联系，以国家、大学、科技园为依托，加快推进高校科技成果转移转化。四是建构哲学社会科学自主知识体系，鼓励高校以中国为关照、以世界为关照，积极回答中国之问、世界之问、时代之问、人民之问，使中国哲学社会科学屹立于世界学术之林。

第三，全速推进高等教育治理现代化。一是要进一步深化教育评价改革。要坚决推进破“五唯”改革，扭转不科学的教育评价导向，树立以立德树人成效为核心的评价标准。二是要进一步深化大学经费配置改革，统筹国家中心模式和市场导向模式，建立多元化资金筹集渠道。三是要加强高等教育与社会发展的联系，优化调整高校学科专业设置，完善人才培养与经济社会发展需求适配机制。四是健全教育科技人才一体化推进机制，以大教育观为引领，建立在科技创新中培养人才、在人才培养中提升创新能力的人才培养新模式。

总之，在新的历史方位下需要推进的改革还有很多，比如教师队伍建设、高等教育国际化、职业教育等，但都可以归为发展型改革和治理型改革。高等教育综合改革必须基于中国国情，将目标导向与问题导向相结合，坚持守正创新，明确改革的主要任务，为高等教育强国建设提供制度保障。

（周光礼，中国人民大学教育学院院长、吴玉章讲席教授）

——摘编：《中国高等教育》（2024年第13/14期）